Aus der Branche

Kommunale Verpackungssteuern erfassen lediglich 0,7 Prozent des gesamten Verpackungsverbrauchs in Deutschland. Zu diesem Ergebnis kommt eine neue Studie der GVM Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung und des ifeu - Instituts für Energie- und Umweltforschung Heidelberg gGmbH. Gleichzeitig verursacht die Steuer erhebliche wirtschaftliche und bürokratische Belastungen für Unternehmen, Kommunen und Verbraucher, während ihr Beitrag zu Abfallvermeidung und Klimaschutz gering bleibt.

Die Studie untersucht erstmals umfassend die ökologischen und ökonomischen Auswirkungen kommunaler Verpackungssteuern. Ziel ist eine unabhängige und wissenschaftlich fundierte Bewertung ihrer Wirksamkeit und ihrer Folgen für Umwelt, Wirtschaft und Verbraucherinnen und Verbraucher.

Wenig Wirkung auf das Abfallaufkommen
Nach den Berechnungen der Studie betrifft die kommunale Verpackungssteuer nur einen sehr kleinen Teil des gesamten Abfallgeschehens. Selbst bei einer fiktiven Hochrechnung auf das gesamte Bundesgebiet würde das gesamte Verpackungsaufkommen in Deutschland damit lediglich um 0,04 Prozent sinken und die deutschen Treibhausgasemissionen um 0,0013 Prozent reduziert werden. Aus Sicht der Auftraggeber bleibt der ökologische Gesamtnutzen der Verpackungssteuer deshalb begrenzt.

Hohe Belastung für Unternehmen und Kommunen
BdS-Rechtsabteilungsleiterin Kristina Harrer-Kouliev: „Die Studie zeigt, dass kommunale Verpackungssteuern ihr zentrales Ziel – Verpackungsabfälle wirksam zu reduzieren – nicht erreichen. Statt echter Abfallvermeidung entstehen zusätzliche neue Belastungen für Gastronomie, Handel sowie Verbraucher und Kommunen. Zusätzliche Bürokratie ersetzt keine wirksame Umweltpolitik.“

Der vergleichsweise geringe Umwelteffekt geht mit einem erheblichen administrativen Aufwand einher. Für Kommunen entsteht ein hoher Verwaltungsaufwand für die Einführung, Erhebung und Kontrolle der Steuer. Die Verwaltungskosten liegen nach den Berechnungen der Studie bei rund 10 bis 15 Prozent des Steueraufkommens.

Gleichzeitig entstünden in Betrieben zusätzliche Dokumentationspflichten, Anpassungen von Kassensystemen sowie Schulungsaufwand. Nach den Berechnungen der Studie würde sich die gesamte Abgabenbelastung auf die betroffenen Verpackungen von derzeit rund 0,1 Milliarden Euro auf 4,1 Milliarden Euro erhöhen. Für einzelne Verpackungen steigt die Belastung um das 20- bis 30-Fache. Die Untersuchung kommt außerdem zu dem Ergebnis, dass die Steuer langfristig überwiegend von den Verbraucherinnen und Verbrauchern getragen wird. Die zusätzlichen Kosten werden in der Regel vollständig oder weitgehend über höhere Preise weitergegeben. Besonders betroffen sind davon Haushalte mit geringeren Einkommen.

HDE-Geschäftsführerin für Nachhaltigkeit Antje Gerstein: „Unsere Unternehmen setzen sich bereits heute auch ohne Steuer mit großem Engagement für die Reduzierung und Vermeidung von Verpackungen ein, ohne Verbraucher zusätzlich zu belasten. Anstatt dieses unternehmerische Engagement zu unterstützen, führt eine solche zusätzliche Steuer nur zur Verteuerung von Produkten und schadet am Ende den Verbrauchern.“

Die Untersuchung zeigt zudem, dass 89 Prozent der betroffenen Verpackungsmengen bereits anderen regulatorischen Instrumenten und Abgaben unterliegen, darunter Systembeteiligungsentgelte und Zahlungen in den Einwegkunststofffonds. Die Verpackungssteuer führt damit zu zusätzlichen Belastungen derselben Verpackungen.

Kommunale Verpackungssteuern führen zu Ausweichreaktionen
Den Ergebnissen der Untersuchung zufolge löst die Verpackungssteuer zwar Verhaltensänderungen aus, ihre ökologische Lenkungswirkung bleibt jedoch begrenzt. Verbraucherinnen und Verbraucher weichen etwa auf vorverpackte Convenience-Produkte aus, verzichten auf gastronomische Angebote oder nutzen nicht steuerpflichtige Verpackungen. Zudem zeigt sich ein Ausweichen in Nachbarkommunen, in denen keine Verpackungssteuer gilt. Das Ergebnis: Das Verpackungsaufkommen sinkt häufig nicht, sondern verlagert sich. Teilweise kann es sogar steigen.

Mehrweg ist kein Selbstzweck
Trotz ausgebauter Mehrwegangebote bleiben Einwegverpackungen in vielen Konsumsituationen die bevorzugte Lösung der Kunden. Das bestätigen auch die Zahlen der Betriebe in den Städten, in denen es bereits Verpackungssteuern gibt. Hier zeigt sich, dass die Mehrwegabnahmequoten nicht steigen. Doch selbst dort, wo Verbraucherinnen und Verbraucher auf Mehrweg umsteigen, ist ein ökologischer Vorteil nicht automatisch gewährleistet. Mehrwegverpackungen bieten nur dann ökologische Vorteile, wenn sie ausreichend häufig genutzt und zuverlässig zurückgegeben werden. Die Studie zeigt zudem, dass Papierverpackungen aus europäischer Produktion dank hohem Anteil regenerativer Energie eine deutlich bessere Klimabilanz aufweisen als der Durchschnitt der von der Steuer erfassten Verpackungen.

Auftraggeber fordern wirksamere Maßnahmen
Vor dem Hintergrund der Studienergebnisse sprechen sich die Auftraggeber gegen kommunale Verpackungssteuern aus.
DIHK-Bereichsleiter Sebastian Bolay: „Die Studie deckt sich mit dem, was wir auch von den Unternehmen hören, die bereits davon betroffen sind. Die kommunale Verpackungssteuer ist weder zielführend noch bürokratiearm. Statt neuer Belastungen sollten die bestehenden Kreislaufwirtschaftssysteme gezielt gestärkt und weiterentwickelt werden. Der Ausbau funktionierender Recyclingsysteme und innovativer Lösungen Einsparungen beim Materialeinsatz wären deutlich zielführender.“

Über die Studie
Die Studie „Ökonomische und ökologische Bewertung der Auswirkungen kommunaler Verpackungssteuern“ wurde von der GVM Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung mbH gemeinsam mit dem ifeu – Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg gGmbH erstellt. Grundlage sind umfangreiche Marktdaten, Auswertungen der GVM-Datenbanken, Experteninterviews sowie Vor-Ort-Recherchen in Kommunen mit bestehender Verpackungssteuer. Auftraggeber der Studie sind die Deutsche Industrie- und Handelskammer (DIHK), die Allianz Verpackung und Umwelt (AVU), der Bundesverband der Systemgastronomie e.V. (BdS), die Papierindustrie, der Fachverband Faltschachtel-Industrie (FFI), der Handelsverband Deutschland (HDE), der Industrieverband Papier- und Folienverpackung (IPV) sowie die Arbeitsgemeinschaft für Serviceverpackungen (PRO-S-PACK). Die Langversion der Studie kann bei der GVM Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung mbH angefordert werden.

Der Wirtschafts- und Arbeitgeberverband kritisiert die Nennung weitreichender Forderungen und fordert klare Grenzen staatlichen Handelns.

Das Bundeskabinett hat am 22. Juli 2026 den Nationalen Aktionsplan zur Förderung von Tarifverhandlungen beschlossen. Dieser entspricht der Anforderung der europäischen Mindestlohn-Richtlinie, wonach Mitgliedstaaten mit einer tarifvertraglichen Abdeckung von unter 80 Prozent einen ebensolchen Aktionsplan vorlegen müssen. Deutschland kam nach den Daten des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit (IAB) im Jahr 2024 auf eine Tarifabdeckung von 49 Prozent. 

Der nach der Anhörung der Sozialpartner entwickelte Nationale Aktionsplan bleibt aus Sicht von Südwesttextil nicht nur hinter seinem Anspruch zurück, indem er überwiegend bereits bekannte oder bereits umgesetzte Vorhaben nennt. Er sammelt gleichzeitig Maßnahmen und Forderungen, die tief in die Tarifautonomie und die durch das Grundgesetz geschützte Koalitionsfreiheit eingreifen würden – beispielsweise die Beschränkung von Arbeitgeberverbands-Mitgliedschaften ohne Tarifbindung, die unter anderem vom Deutschen Gewerkschaftsbund in das Konsultationsverfahren eingebracht wurde. 

„Von einem nationalen Aktionsplan erwarten wir, dass er die Grenzen staatlichen Handelns respektiert und nicht durch die die Aufnahme oder Diskussion von Forderungen den Eindruck erweckt, Eingriffe in die durch das Grundgesetz geschützte Koalitionsfreiheit seien ein legitimes Mittel zur Stärkung der Tarifbindung. Wenn der Staat beginnt, wichtige Organisationsformen von Arbeitgeberverbänden infrage zu stellen oder tarifpolitische Ziele über zusätzliche gesetzliche Eingriffe durchzusetzen, überschreitet er eine klare Grenze“, erklärt Nathan Binkowski, stellvertretender Hauptgeschäftsführer von Südwesttextil und Leiter Recht + Tarif.

Auch die Verknüpfung der geplanten Arbeitszeitreform mit der Stärkung des Tarifvertragssystems lehnt Südwesttextil entschieden ab. Die längst überfällige Modernisierung des Arbeitszeitgesetzes, die auch Bestandteil des Koalitionsvertrags ist, sollte unabhängig von tarifpolitischen Zielsetzungen erfolgen. Die Flexibilisierung der Arbeitszeit darf nicht an zusätzliche tarifpolitische Vorbehalte geknüpft werden. 

Kritisch sieht Südwesttextil zudem, dass der Aktionsplan erneut ein gesetzliches digitales Zugangsrecht für Gewerkschaften vorsieht. Bereits heute bestehen umfassende Kommunikations- und Zugangsmöglichkeiten. Eine weitere gesetzliche Regulierung schafft keinen Mehrwert.

Der Handelsverband Deutschland (HDE) bewertet es positiv, dass die EU-Kommission nach mehr als zwei Jahren Ermittlung eine Entscheidung zur Einhaltung von Art. 6, Absatz 5 des Digital Market Acts (DMA) durch Google getroffen hat. Die Umsetzung der Kommissionsentscheidung muss jetzt zu einer wirklich diskriminierungsfreien Anzeige der Suchergebnisse führen. Der HDE lehnt die von einigen Preisvergleichsplattformen für sich geforderten garantierten Plätze in der Anzeige ab.

Das würde letztlich nur eine zusätzliche obligatorische Vermittlungsebene zwischen Einzelhändlern und Verbrauchern begünstigen. Verbraucher müssen aber auch zukünftig in der Lage sein, auf Wunsch Angebote direkt von Händlern finden zu können.

Im Rahmen der Untersuchung prüfte die EU-Kommission, ob Google bei der Gestaltung und Anzeige von Ergebnissen auf der Google-Suchergebnisseite eigene Dienste entgegen den Vorgaben des DMA bevorzugt behandelt hat. In der Kommissionsentscheidung wurde nun ein Verstoß gegen die Vorgaben des DMA festgestellt.

„Der DMA muss durchgesetzt und Rechtsklarheit über die Auslegung der Vorgaben geschaffen werden“, so Stephan Tromp, stellvertretender HDE-Hauptgeschäftsführer. Dementsprechend sei es ein wichtiges Signal, dass nun endlich eine Entscheidung vorliegt. Gleichzeitig seien damit nicht alle Probleme automatisch ausgeräumt. Es ginge jetzt darum sicherzustellen, dass in der Folge der Entscheidung keine unfaire Wettbewerbssituation erzeugt wird. Eine diskriminierungsfreie Anzeige von Suchergebnissen sei zwingend notwendig für den Handel. Während der gesamten Untersuchung hatten sich der HDE wie auch weitere Akteure eingebracht, an Workshops beteiligt und Feedback geliefert. „Uns war es wichtig, die Bedeutung der Online-Sichtbarkeit für Einzelhändler jeder Größe deutlich zu machen“, so Tromp.

Direkte Online-Vertriebskanäle seien für den Handel sowie für die Verbraucher unverzichtbar. Schon jetzt werde die Branche vor große Herausforderungen gestellt, da sich bestimmte Änderungen, die zur Einhaltung des DMA erforderlich sind, negativ auf Geschäftsmodelle auswirken könnten. „Eine rechtskonforme Lösung ist von großer Wichtigkeit. Doch die Kommissionsentscheidung nun darf nicht zu einer unverhältnismäßigen Benachteiligung von Händlern führen“, betont Tromp. Das Ziel des DMA, transparente, faire und diskriminierungsfreie Bedingungen anzuwenden, dürfe nicht aus den Augen verloren werden. Es sei zu begrüßen, dass sich Vertreter von Google zu dem Thema bereits im Dialog mit EU-Kommission, dem Handel sowie weiteren Stakeholdern befinden.

„Im Sinne von Fairness und Wettbewerbsfähigkeit sowie im Hinblick auf die Intention des DMA muss die Online-Sichtbarkeit für alle Akteure weiterhin gewährleistet sein, unabhängig davon, ob es sich um einen Preisvergleichsdienst oder einen Händler handelt“, betont Tromp. Es dürfe kein Geschäftsmodell unverhältnismäßig gegenüber einem anderen begünstigt werden.

Anlässlich der Durchführungsverordnung zum zentralen Digitalen Produktpassregister mahnt Südwesttextil eine praxistaugliche Umsetzung an. Nur mit kontrollierbaren Angaben und wirksamer Marktüberwachung kann ein fairer Wettbewerb sichergestellt werden.

Mit dem Digitalen Produktpass (DPP) führt die EU im Rahmen der Ökodesign-Verordnung (ESPR) ein zentrales Instrument für mehr Transparenz und Kreislauffähigkeit ein. Doch das Tempo der Umsetzung läuft der Klärung zentraler Grundfragen voraus: in der letzten Woche wurde die Durchführungsverordnung zum DPP-Register veröffentlicht. Seit dieser Woche ist die erstmalige Registrierung von Organisationen sowie der Zugriff auf eine Testumgebung möglich. Der erste delegierte Rechtsakt für Textilien wird für Ende 2026 erwartet, mit anschließend rund 18 Monaten Übergangsfrist. 

„Der Digitale Produktpass kann die Stärken unserer Branche – Qualität, Langlebigkeit, Transparenz – sichtbar machen und ein echtes Differenzierungsmerkmal werden. Das gelingt aber nur, wenn die Daten überprüfbar sind und der Vollzug funktioniert. Ein Pass, der sich auf ungeprüfte Selbstauskünfte stützt, belastet die regelkonformen europäischen Hersteller und nützt am Ende denen, die schon heute EU-Regulatorik unterlaufen“, so Hauptgeschäftsführerin Edina Brenner.

Wie real diese Gefahr ist, zeigt der Online-Handel: 2025 gelangten laut IW-Studie im Auftrag des Handelsverbands rund 12 Millionen Pakete aus Drittstaaten pro Tag in die EU. Bei dieser Ware wären grundsätzlich der Wirtschaftsakteur bzw. dessen Bevollmächtigter zur Registrierung der Produkte verpflichtet. Die Wirksamkeit des Digitalen Produktpasses hängt jedoch entscheidend davon ab, dass die hinterlegten Informationen auch überprüft werden können. Zoll- und Marktüberwachungsbehörden stoßen aber schon jetzt angesichts der hohen Zahl importierter Produkte an ihre Grenzen, sodass derzeit unklar ist, wie viele der in den Verkehr gebrachten Güter europäische Standards unterlaufen. Die inhaltliche Prüfung von Millionen Produktpässen ist daher unrealistisch. Der DPP droht zur Bürokratielast für regelkonforme Hersteller zu werden. 

Aus Perspektive von Südwesttextil muss der Digitale Produktpass daher von Beginn an mit Verifizierung und wirksamer Marktüberwachung verbunden werden, damit ungeprüfte Importe keinen leichteren Marktzugang erhalten als nachweislich konforme Produkte. Da die Textil- und Bekleidungsindustrie äußerst heterogen ist; von Mode über Berufsbekleidung bis hin zu Heimtextilien, sind die Anforderungen zudem nach Produktart und Geschäftsmodell zu differenzieren, schrittweise einzuführen und so auszugestalten, dass auch kleine und mittlere Unternehmen sie umsetzen können. 

Südwesttextil fordert die politischen Entscheidungsträger auf, die in der Ökodesign-Verordnung vorgesehenen Folgenabschätzungen auch für den Digitalen Produktpass sorgfältig durchzuführen und die Branche frühzeitig in die Ausgestaltung des delegierten Rechtsakts für Textilien einzubinden. Ziel sollte eine praxistaugliche Ausgestaltung sein, die den Digitalen Produktpass nicht inhaltlich überfrachtet, sondern auf das erforderliche Maß beschränkt und überprüfbar ausgestaltet.